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对农业科技创新体制动大手术

2012年中央一号文件首次明确了农业科技发展的战略定位，全面部署了农业科技创新任务，系统出台了许多针对性强、含金量高的重大政策措施。主要包括以下重要内容：

第一，提出农业的根本出路在科技。

农产品供给一直是我国“三农”工作的重心，因为粮食安全是国家的安全战略，尤其是粮食“八连增”之后，未来粮食要继续增产，面临很大的约束，包括气候变暖、资源约束等， 而突破这些瓶颈，根本途径应该是科技创新。

一粒种子可以产生一场革命；一台机器细雀麦可以将生产效率提高十倍甚至百倍。我国目前人均大概只有1.38亩耕地。地少人多，要实现粮食连增，乃至于农民变富，非农业科技创新不可。但是，我国的农业科技与国际先进水平相比差距很大，主要表现在创新成果供给不足。目前我国农业科技创新大多属于跟踪模仿，低水平重复式研究不少，鲜见重大成果。除了大宗粮棉油等主要农作物育种外，品种自主供给不足；我国蔬菜、瓜果、养殖等产业半数以上品种需要进口。我国50%以上的生猪、蛋肉鸡、奶牛良种以及90%以上的高端蔬菜花卉品种依赖进口；70%以上的先进农产品加工成套设备依赖进口，大多数国产农机产品仅相当于发达国家上世纪70年代水平。绿色农业投入品严重短缺，农业资源高效利用、防灾减灾、农产品加工增值等重点领域的技术成果明显不足……。中央一号文件明确了农业科技的定位，通过农业科技创新，加大国家投入，来解决目前存在的问题，使农业科技能够成为国家粮食安全的基础支撑，成为加快转变农业发展方式、发展现代农业的决定性力量。

第二，明确农业科技创新的“四大重点任务”。

农业科技的创新重点包括稳定支持基础性、前沿性、公益性科技研究。农业科技创新涉及农林水气等多行业、多学科、多领域，产业类型复杂，技术需求多样，要坚持有所为、有所不为，抓住重点、集中突破。一号文件提出了农业科技创新的“四大重点任务”。

一是大力加强农业基础研究，突破一批重大理论和方法。基础研究是重大技术创新的先导和源泉，我国农业基础研究薄弱，难以满足持续提高农业自主创新能力的长远需要，必须进一步加大支持力度，取得一批原创性理论成果。

二是加快推进前沿技术研究，抢占现代农业科技制高点。我国农业前沿技术研究整体上与农业高新技术领先国家的差距依然很大，必须把加快推进农业前沿技术研究纳入农业科技创新的重大战略任务来抓，推动现代农业产业技术升级，增强农业竞争能力。

三是着力突破农业技术瓶颈，取得一批重大实用技术成果。我国农业共性关键技术重大突破成果少、技术集成度较低、成果转化率不高等问题还十分突出，必须加快技术集成创新和示范应用，确保实现“强科技保发展”目标。

四是着力抓好种业创新。科技兴农，良种先行，面对我国种业发展的新机遇和日趋激烈的国际竞争趋势，当务之急是抓紧培育一批具有重大应用价值和自主知识产权的新品种。一号文件在促进种业科技创新等方面出台了许多政策措施，如增加种业基础性、公益性研究投入，建立种业发展基金，培育一批育繁推一体化大型骨干企业，加大动植物良种工程实施力度等，必将有力加快现代种业发展。

第三，大幅度增加政府对农业科技的投入，保证财政农业科技投入增幅明显高于财政经常性收入增幅。

农业科技具有“公益性”，政府财政投入极为重要。目前农业科技投入不足问题突出。据统计，2009年，我国农业科研投入占农业GDP的比例仅为0.6%左右，远低于发达国家2%以上比例。我国农业研发投入水平也远低于全国科技的平均投入水平，导致农业科技投入“欠账”严重。从源头上来讲，目前我国虽然农业科研院所和大专院校的数量不少，但是很多研究机构都没有经费保证，尤其是地区性的农业科研机构，基本上都没有多少经费来源，不少机构都公司积极拓展海外业务撤了。

针对农业科技长期面临资金投入不足的问题，中央一号文件特别提出了具体的财政和金融支持政策。财政投入方面，文件提出发挥政府在农业科技投入中的主导作用，保证财政农业科技投入增幅明显高于财政经常性收入增幅，逐步提高农业研发投入占农业增加值的比重，建立农业科技投入稳定增长的长效机制。

仅有政府投入是不够的，一号文件提出，支持发展农业科技创新基金，积极引导和鼓励社会资金参与农业科技创新创业，充分调动社会力量支持农业科技发展。从农村金融上，提出要对未来科技创业进行各种重点的倾斜，进行各种融资服务，为未来的科技支持农业打下金融的基础。

第四，要通过机制改革破解科研生产“两张皮”问题，建立完善农业科技创新长效机制。

中国农业与国外差距主要体现在很多的科研成果不能转化上，目前我国的农业科技成果转化率只有30%～35%，而发达国家已达到70%～80%。究其原因，是我国农业科技与产业发展“两张皮”现象严重。

我国目前的农业技术主要来源于科研院所与大专院校，涉农公司大都比较弱小，能够直接进行研发、真正有自主创新技术的企业极少，终端农户规模也很小。在这一格局下，如何通过体制改革，使产学研真正结合起来，转化为有生产力的产品就成为关键。过去科研院所的考核，不少是以获得专利或发表论文多少来进行，对成果运用没有硬性要求，不少科研成果就停留在纸面上。

围绕农业科技创新机制等方面的突出问题和薄弱环节，一号文件出台了一系列政策措施。针对我国农业科技统筹不力、协同不够等问题，一号文件提出要打破界限，有效整合资源，建立协同创新机制，完善农业科岩荠属研立项机制和农业科研评价机制，深化科研院所改革等重要措施，努力为科研人员潜心研究营造更加自主自由、宽松活跃的创新环境。要切实加强各方面的协作配合，推进农科教、产学研紧密结合，建立部门之间、区域之间和学科之间的联合与协作机制。针对产学研联结松散、农科教结合不紧，科技与产业需求脱节的问题，一号文件明确，要大力推进现代农业产业技术体系建设，及时发现和解决生产中的技术难题。积极培育以企业为主导的农业产业技术创新战略联盟，发挥其在发展涉农新兴产业、促进企业技术创新方面的积极作用。

第五，建立健全公益性枹丝锥的基层农技推广体系，破解“最后一公里”问题。

据统计，目前我国每年登记的农业科技新成果达3000余项，但转化率仅为40％左右，真正形成规模的不到30％。过去片面强调市场化，忽视农技推广体系的公益性，经费投入不足，条件建设薄弱，导致曾经建立起来的基层农业科技推广体系“破、线断、人散”。多数基层农技推广机构近10年没有进大学生，部分地区基层农技人员中专及以下学历超过40%。我国农业科研人才6.3万人，农技推广人才56万人。“最后一公里”成为农业发展的瓶颈。

一号文件提出要切实加强农业科技创新与推广队伍建设，重视解决好农技推广“最后一公里”的问题，要强化基层公益性农技推广服务，通过财政支持来完善基层推广队伍。保证一线的乡镇都有各种农业推广服务员，比如像沼气员、植保员、园艺员等等，让农民在进行农业生产时得到农业技术推广人员的指导与服务。同时，也据统计应该对目前已有的考核机制进行重塑，让农技推广体系的服务对象——农民能更充分地发声。唯有这样，才能确保以农民的名义建立的推广体系，能真正为农民服务，让农民享受到现代科技的服务。

第六，加大科技培训，破解农村“谁来种地”、“谁来养猪”问题。

农业科技创新关键还靠种田人。据统计，我国8亿多农村人口平均受教育年限只有7.3年，科学素质水平只有城市居民的1/6左右，其中受过专业技能培训的仅占9.1％，接受过农业职业教育的不足5%，绝大多数农村劳动力仍属于体力型和传统经验型农民，尚未掌握现代生产技术。不仅如此，目前农村缺乏具有一定文化知识或科技水平的带头人，不能对农业科技“解码”，所以破解种田“接班人”、培育“新生代农民”问题是创新的基础。据有关调查资料显示：“70后”出生的人有一多半没有在农村种田和不会回到农村种田，“80后”出生的人95%以上没有在农村种田和不会回到农村种田，“90后”出生的人就更加没有在农村种田的了。现在在农村从事农业生产的劳动力主要是40岁以上的一部分人，从事农业生产劳动的平均年龄为55.2岁，并且妇女居多。第一产业劳动力严重老化并且后继无人是一个不争的事实。种田没有“接班人”谁来创新? 我国是一个有13亿人口需要养活的大国，设想二十年之后，当在我国粮食生产第一线的农民随着年龄变老干不动农活时，他们的子女又不愿意返乡务农，我国的粮食安全将何以为继？城市居民消费的肉、蛋、 但力值的增大幅度却产生了由大到小再到大的进程奶又将来自何方？

其实不独中国有这种情况，笔者在韩国、日本、意大利等国考察时发现，这些发达国家的农村虽然建得很漂亮，空气足够新鲜，环境也足够亮丽，但农村依然还是留不住青年人。原因很多，包括在农村务农收入不高，农村较冷清，青年人喜欢城市的人气等等。

如何才能破解“无人种粮”、“无人养猪”的困局？有三条路可走：其一是从娃娃抓起，通过在义务教育阶段中植入农业内容，增加对农业有兴趣的未来接班人；其二是对目前义务教育之后的青年农民进行职业培训，培育更多的种田能手；进一步提高农民科技文化水平放在突出位置，大力发展农村职业教育，积极开展农民培训，不断加强农村实用人才开发，培养一大批有文化、懂技术、善经营、会管理的新型农民，为加快推进农业科技创新、加快转变农业发展方式提供强大的智力支持。其三凹尖紫麻是通过优惠措施吸引部分进城人员返乡。

第七，建立健全机制，解决涉农奖金的“跑、冒、滴、漏”问题。

我国涉农资金投入增长很大，2011年中央财政对三农实际投入首次突破万亿，同比增长21.3%，加上地方各级政府投入，2011年我国涉农投入大约在2.5万亿以上。这些巨额资金真正使农民受益，少出现“跑、冒、滴、漏”，这一要求已十分迫切。近年来，河北、重庆等地曝出不少官商勾结套取国家财政补贴资金的恶性案件，我们在农村的实际调查中，也多次发现有农民的身份证被收买或复印。只有资金使用透明公开，才能堵住漏洞，减少不必要的损失。

针对这些问题，一号文件提高要加强财政“三农”投入和补贴资金使用监管，坚决制止、严厉查处虚报冒领、截留挪用等违法违规行为。

如何让惠农资金真正地受惠于民，未来还应该在以下方面进行改革：其一建立充分的信息公开制度。应该从上到下建立起充分的信息公开制度，改变目前的暗箱操作形式，将补贴内容公开，保证各种信息渠道充分畅通。建立专项惠农资金上公示系统，将获得补贴农民信息进行详细公示，接受社会监督，才能最大程度避免民生工程“被打折”。其二是惠农项目应逐步过渡到以农民为本位，增加农民对惠农项目的参与度。从制度上保证以农户需求为主体的表达机制、农户参与的选择和决策机制，把过去由政府决策，“自上而下”的支农资金投入机制改为“自下而上”，或者两者结合，由受益区农户自己决定究竟需要怎样的公共品服务，并充分利用项目区农户的力量对其进行监督，以此提高惠农项目的精准度与满意度。其三要加强第三方建设与监管，项目的建设效果应该由国家审计部门委托第三方调查研究机构通过随机抽样来调查质量。美国的国家审计署一般都对大的民生项目进行第三方的独立抽样调查审计，从项目效果来决定是否还进行后续拨款。我国的审计部门也完全可以这样做。在对支农资金使用实行公开化与透明化的同时，委托第三方的独立研究或者调查机构抽样调查农民的满意度与项目实际使用效果，以此决定该项目的存废，从而提升目前惠农项目使用效果，让农民真正能够受益。

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